Právní analýza: Březnová změna systemizace státní správy z hlediska souladu se zákonem o státní službě

Následující minianalýza definuje systemizaci státní správy a vymezuje její účel, stručně popisuje právní úpravu systemizace, dále zmiňuje schvalování a změny systemizace účinné od 1. 1. 2018 a poté se podrobně zabývá změnami obsaženými v tzv. březnové změně systemizace z hlediska jejich odůvodnění a souladu se zákonem. Tuto stručnou analýzu vypracoval 28. března 2018 právník Petr Bouda z Frank Bold Society.

1. Účel systemizace

Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZSS“) upravuje systemizaci služebních míst velmi stručně v § 17 a 18, přičemž neobsahuje výslovnou definici tohoto pojmu (a definici nelze nalézt ani v důvodové zprávě k ZSS).[1] Je třeba vyjít z definice systemizace, obsažené v důvodové zprávě zákona č. 218/2002 Sb., podle které: „V obecné rovině lze systemizací rozumět stanovení potřebného počtu služebních míst a tomu odpovídajícího počtu státních zaměstnanců z hlediska účelného fungování organizace služebních úřadů, včetně stanovení služební náplně jednotlivých služebních míst státních zaměstnanců nebo jejich skupin. Právní úprava systemizace představuje podstatný předpoklad pro řádné fungování státní služby, jímž má být stanoven optimální počet státních zaměstnanců, placených z prostředků státního rozpočtu.“ Důležitost systemizace zdůrazňuje rovněž obecná část důvodové zprávy k ZSS již ve svém úvodu, ve které popisuje předchozí právní úpravu (nebo spíše absenci účinné právní úpravy) státní služby zákonem č. 218/2002 Sb., služebním zákonem, a uvádí, že je „nezbytné napříště prostřednictvím centrální systemizace schvalované vládou zabránit nepromyšleným a chaotickým zásahům do struktury veřejné správy (plošné procentuální snižování počtu státních zaměstnanců bez ohledu na kvalitativní a kvantitativní náročnost zajištění správních činností a následné živelné nabírání státních zaměstnanců se zvýšenými náklady na jejich zaškolení a získání požadované odbornosti, zásahy do smíšeného modelu veřejné správy bez odborného a politického rozhodnutí o jeho případné změně apod.).“ Z dosud uvedeného plyne, že účelem existence právní úpravy systemizace je dosáhnout určité minimální úrovně stability (systemizace je podle § 17 ZSS přijímána na následující kalendářní rok vládou v předchozím kalendářním roce) a depolitizace státní správy (proces přijetí systemizace je upraven zákonem a změny již účinné systemizace jsou velmi omezeny § 18 ZSS). Výklad § 18 ZSS by proto měl být v souladu s uvedeným účelem systemizace.

2. Právní úprava systemizace v ZSS a souvisejících předpisech

Systemizace podle § 17 odst. 1 ZSS vychází ze „závazných pravidel pro organizaci služebních úřadů“ ve smyslu § 4 odst. 1 ZSS v kombinaci s § 3 ZSS tak, aby byl zajištěn řádný výkon působnosti služebního úřadu. Těmito závaznými pravidly se rozumí patrně nařízení vlády č. 92/2015 Sb., o pravidlech pro organizaci služebního úřadu, a rovněž služební předpis náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 8/2015 ze dne 26. října 2015, kterým se stanoví pravidla pro provádění změn a úprav systemizace služebních a pracovních míst a organizační struktury ve služebním úřadu,[2] a dále služební předpis náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 3/2017, ze dne 17. března 2017, kterým se stanoví pravidla předkládání systemizace služebních a pracovních míst, jejích změn, úprav a aktualizací, a návrhů organizační struktury a jejích změn ve služebním úřadu,[3] který nahradil uvedený předpis č. 8/2015. Tato systemizace je tzv. vnější systemizací.

3.  Schvalování systemizace účinné od 1. 1. 2018 a možnosti její změny před a po nabytí účinnosti

Základem dnešní platné a účinné systemizace je usnesení vlády č. 737 ze dne 23. 10. 2017, kterým byl schválen návrh systemizace služebních a pracovních míst s účinností od 1. 1. 2018. Vláda mohla v souladu s § 18 ZSS tento schválený návrh – ještě před nabytím účinnosti této systemizace – v zásadě libovolným způsobem změnit, a to i opakovaně, k čemuž ostatně došlo na základě usnesení vlády č. 821 ze dne 29. 11. 2017, usnesení vlády č. 874 ze dne 6. 12. 2017 a konečně usnesením vlády č. 895 ze dne 22. 12. 2017. Poté nabyla takto pozměněná systemizace k 1. 1. 2018 účinnosti. Ke změně této již účinné systemizace pak došlo 1. 3. 2018, a to na základě usnesení vlády č. 142 ze dne 27. 2. 2018,[4] kterou se schválila změna již účinné systemizace, a to podle části III materiálu č. 154/18. Kromě toho pak vláda usnesením č. 169 ze dne 14. 3. 2018 schválila další změnu již účinné systemizace, a to s účinností od 1. 4. 2018, a to podle části III materiálu č. 197/18.[5] Tato naposled uvedená změna systemizace je předmětem této analýzy jako tzv. březnová změna systemizace.

Podotýkáme, že při posuzování zákonnosti změn systemizace, schválené vládou 23. 10. 2017, je třeba rozlišovat, zda se jedná o změny před nabytím účinnosti uvedené systemizace, nebo zda se jedná o změny již účinné systemizace. To ostatně plyne ze znění § 18 ZSS, přičemž platí následující:

1.systemizaci lze měnit ještě předtím, než nabyla účinnosti – zákon nestanoví žádná omezení (striktně vzato totiž § 18 ZSS upravuje pouze možné změny systemizace po nabytí účinnosti, nicméně lze z něj dovodit i možnost změny před nabytím účinnosti), mělo by však platit, že takovou změnu systemizace musí znovu schválit vláda (což dovozuji na základě analogie legis k § 18 ZSS části za středníkem). Současná praxe tyto dílčí závěry potvrzuje. Proto také mohla vláda provádět v zásadě libovolné změny již schválené, avšak ještě neúčinné systemizace ze dne 23. 10. 2017, pokud je náležitě odůvodnila (viz níže);

2.systemizaci lze měnit i poté, co nabyla účinnosti – zákon zde rozlišuje dvojí režim takových změn:

a.změna systemizace, jejímž důsledkem je

i. změna počtu služebních míst, nebo

ii.změna objemu prostředků na platy státních zaměstnanců, nebo

iii.změna platové třídy státního zaměstnance o více než jednu třídu dolů nebo o dvě třídy nahoru,[6] je přípustná, ale pouze za podmínky, že dojde buď ke změně působnosti správního úřadu (přičemž ZSS vůbec neřeší, jak k takové změně může dojít, patrně by se mělo jednat o změny působnosti v důsledku přijatých zákonů),[7] anebo že dojde k „podstatné změně podmínek, za kterých byla systemizace schválena“, přičemž ZSS tyto podmínky nijak nespecifikuje, pouze stanoví, že musí být podstatné. Služební předpis náměstka MV pro státní službu č. 8/2015 jako příklady podstatných změn uvádí v čl. 2 odst. 2 písm. b) realizaci projektu financovaného z evropských zdrojů, nárůst stávající agendy úřadu související např. s aktuální společenskou, ekonomickou nebo mezinárodně politickou situací, apod. Služební předpis č. 3/2017, který jej nahradil, obsahuje v poznámce pod čarou č. 5 Závěr č. 7 ze zasedání poradního sboru náměstka ministra vnitra pro státní službu k zákonu o státní službě ze dne 3. 6. 2016, který se těmito podstatnými změnami podmínek podrobněji zabývá.[8] Za podstatné změny podmínek tak jsou pokládány takové změny, které se kvalitativně vyrovnají situaci, kdy je zákonem měněna působnost služebního úřadu, například:

• podstatné snížení prostředků na platy státních zaměstnanců;
• potřeba realizace projektů financovaných nebo spolufinancovaných z evropských fondů;
• podstatný nárůst činností v působnosti služebního úřadu související s mimořádnou mezinárodní či vnitrostátní situací (migrační krize, ohrožení bezpečnosti státu, povodně či jiné přírodní katastrofy, realizace mimořádných opatření k zajištění života a zdraví obyvatelstva apod.).

Podstatnou změnou naopak není:

• personální obměna ve vedoucích funkcích služebního úřadu;
• stanovení dlouhodobé koncepce činnosti úřadu a její změny.

b.změna systemizace, jejímž důsledkem není ani změna počtu služebních míst, ani změna objemu prostředků na platy státních zaměstnanců, ani změna platové třídy státního zaměstnance o výše uvedený limit, je přípustná bez dalších omezení (pokud je možná změna systemizace před nabytím účinnosti, je podle mne možná rovněž změna systemizace po nabytí účinnosti).[9] V praxi je tedy bez výše uvedených omezení (kterými rozumíme podmíněnost změnou působnosti správního úřadu nebo podstatnou změnou okolností) možná změna systemizace, jejímž důsledkem je buď změna platové třídy státního zaměstnance o jednu třídu nahoru (za současného nezměnění celkového objemu prostředků na platy státních zaměstnanců), nebo změny týkající se počtu služebních míst, u kterých je nezbytným požadavkem státní občanství ČR, anebo u kterých je stanoven zákaz konkurence.[10] Zvažovat lze i možnost změny agendy určitých služebních míst, aniž se mění jejich celkový počet (např. 2 služební místa určená pro určitou agendu jsou nově určena pro výkon jiné agendy) a platy státních zaměstnanců na nich.

Kromě § 18 ZSS se však změnou systemizace podrobně zabývá rovněž čl. 6 služebního předpisu náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 3/2017. Tento předpis dopadá na veškeré změny systemizace (tj. ať už účinné, nebo neúčinné). Čl. 6 odst. 4 uvedeného služebního předpisu zakazuje předkládání návrhů na změnu systemizace v období od vložení návrhu systemizace na následující kalendářní rok do jeho schválení vládou. Změnu systemizace lze provést s účinností od 1. dne kalendářního měsíce (pokud vláda nerozhodne jinak). Návrh na změnu systemizace předkládá služební orgán nejméně 30 kalendářních dní před navrhovaným datem účinnosti změny systemizace. Změna systemizace musí být odůvodněna, jak plyne z čl. 3 odst. 2 písm. b) předpisu, vyžadujícího v případě navrhovaných změn, úprav nebo aktualizací uvést jejich popis a důvod, včetně početního vyjádření původního stavu, změny a navrhovaného stavu. Podrobnější požadavky na odůvodnění změny systemizace než dosud uvedené však předpis č. 3/2017 neklade.

Pro úplnost je třeba dodat, že § 18 ZSS musí být vykládán restriktivně, tj. v případě pochybností je třeba mít za to, že podmínky v tomto ustanovení uvedené, umožňující změnu již účinné systemizace, splněny nebyly.

4.  Březnová změna systemizace

Tzv. březnová změna systemizace je nepochybně změnou již účinné systemizace, totiž systemizace účinné od 1. 1. 2018, takže je otázkou, zda při ní dochází k některé ze situací uvedených v § 18 ZSS a pokud ano, zda vůbec a jak konkrétně jsou tyto změny odůvodněny (což může vést k závěru o přípustnosti či nepřípustnosti takové změny), anebo zda se jedná o změnu, při které nenastává některá ze situací uvedených v § 18 ZSS, avšak i v takovém případě musí být odůvodněna. Níže jsou uvedeny jen vybrané změny v systemizaci, které nespočívají v ekvivalentní výměně služebních a pracovních míst, případně ve zvýšení platové třídy o jednu až dvě třídy nahoru nebo o jednu třídu dolů (pokud jsou tyto změny uvedeny, tak proto, že buď nejsou odůvodněny, nebo u nich není uveden dopad na objem prostředků na platy). Pokud budou u určitého služebního úřadu navrženy pouze tyto změny, budou vyhodnoceny jako souladné s § 18 ZSS bez dalšího.

4.1   Změny na Úřadu vlády České republiky

• zrušeno 7 služebních míst v Úřadu vlády s tím, že budou využita v Ministerstvu životního prostředí. Současně dochází ke snížení objemu prostředků na platy o 2707000 Kč. Změna odůvodněna přesunem agendy udržitelného rozvoje v souvislosti s optimalizací odborných činností Úřadu vlády a některých ministerstev. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• zrušeno 6 služebních míst s tím, že budou využita v Ministerstvu průmyslu a obchodu. Současně dochází ke snížení objemu prostředků na platy o 2875500 Kč. Změna odůvodněna přesunem agendy oddělení strategie S3 v souvislosti s optimalizací odborných činností Úřadu vlády a některých ministerstev. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• zrušeno 7 pracovních míst v souvislosti s ukončením projektu „Systém dlouhodobých priorit udržitelného rozvoje ve státní správě“. Lze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• zrušení některých služebních a pracovních míst a jejich nahrazení vznikem nových služebních a pracovních míst za současné nezměny celkového objemu prostředků na platy zaměstnanců. Lze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS.

Celkem bude snížen počet systemizovaných míst na Úřadu vlády o 14 služebních míst a 6 pracovních míst.

4.2  Změny na Generálním finančním ředitelství

• zřízení 2 služebních míst a zrušení dvou neobsazených služebních míst. Změna odůvodněna zabezpečením přípravy nové agendy pověřence pro ochranu osobních údajů (změna vyvolána nařízením GDPR). Lze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• dále zřízení jednoho služebního místa a zrušení jednoho služebního místa a konečně zřízení jednoho pracovního místa. Tyto změny nejsou nijak odůvodněny. Změna je jako celek rozpočtově neutrální. Lze patrně pokládat za souladné s § 18 ZSS;

4.3   Změny na Ministerstvu práce a sociálních věcí

• „přesun“ dvou služebních míst ze zrušeného oddělení kanceláře ministerstva do oddělení parlamentní a vládní agendy. Informace o dopadu na objem prostředků na platy chybí. Změna odůvodněna zefektivněním vykonávaných činností. Souladné s § 18 ZSS, pokud bude změna rozpočtově neutrální;
• zrušení dalších 5 služebních míst a vytvoření 5 nových služebních míst náhradou za zrušená. Informace o dopadu na objem prostředků na platy chybí. Změna je odůvodněna zrušením dlouhodobě neobsazených služebních míst. Souladné s § 18 ZSS, pokud bude změna rozpočtově neutrální;
• zřízení 3 služebních míst v oddělení právní podpory a kontroly výběrových řízení a současné zrušení 3 služebních míst, jejichž agendu lze pokrýt ostatními kapacitami daného útvaru. Informace o dopadu na objem prostředků na platy chybí. Změna odůvodněna zjištěními auditních orgánů, včetně Výkonnostního auditu Evropské komise č. EMPL.14.1.CZ, která konstatovala nedostatečnou kapacitu zdrojů pro plánované kontroly. Souladné s § 18 ZSS, pokud bude změna rozpočtově neutrální;
• dále dochází ke změnám u řady služebních míst, spočívajících ve zvýšení platové třídy o jednu třídu nahoru. Přesto je změna jako celek označena za rozpočtově neutrální. Změna odůvodněna změnou charakteru činností. Lze pokládat za souladné s § 18 ZSS;

4.4   Česká zpráva sociálního zabezpečení

• zrušeno celkem 21 služebních míst a 1 pracovního místa v jednotlivých správách sociálního zabezpečení bez náhrady. Informace o dopadu na objem prostředků na platy chybí. Přesto je změna jako celek označena za rozpočtově neutrální. Změny odůvodněna doplněním částí úvazků u některých služebních a pracovních míst. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• ostatní změny jsou v pořádku;

4.5    Ministerstvo vnitra

• v kabinetu ministra vnitra je u 2 pracovních míst navrženo zvýšení z 12. na 14. platovou třídu a zvýšení platové třídy u neobsazeného pracovního místa z 9. na 12. platovou třídu. Informace o dopadu na objem prostředků na platy chybí. Změna není odůvodněna. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;

• návrh navýšit objem prostředků na platy státních zaměstnanců na (blíže nespecifikovaných) služebních místech o 1448598 Kč. Změna odůvodněna účastí na projektu Evropská migrační síť. Lze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;

4.6   Státní oblastní archiv v Litoměřicích

• změny jsou v pořádku;

4.7   Moravský zemský archiv v Brně

• změny jsou v pořádku;

4.8   Ministerstvo životního prostředí

• zřízení celkem 7 služebních míst v souvislosti s převodem agendy udržitelného rozvoje z Úřadu vlády. Dále se u jednoho služebního místa navrhuje změna v platové třídě ze 14. na 15 platovou třídu, ruší se dvě služební místa a namísto nich se zřizuje jedno služební místo a jedno pracovní míst. V souvislosti se změnami dochází k navýšení prostředků na platy na služebních místech o 2679610 Kč a ke snížení prostředků na platy na pracovních místech o částku 7842 Kč. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;

4.9   Agentura ochrany přírody a krajiny

• změny jsou v pořádku;

4.10 Ministerstvo průmyslu a obchodu

• zřízení celkem 6 služebních míst v souvislosti s převodem agendy oddělení strategie S3 z Úřadu vlády. V souvislosti se změnami dochází k navýšení prostředků na platy na služebních místech o 2875500 Kč. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• zrušení jednoho pracovního místa ve 4. platové třídě a zřízení jednoho pracovního místa v 8. platové třídě. Změna není nijak odůvodněna a chybí rovněž informace o dopadu na objem prostředků na platy.

4.11  Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví

• zrušení celkem 34 služebních míst a 11 pracovních míst, která budou využita ve státní příspěvkové organizaci Česká agentura pro standardizaci. Informace o dopadu na objem prostředků na platy chybí. Zmna není nijak odůvodněna. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;

• snížení objemu prostředků na platy na služebních místech o 94239 Kč a ke snížení prostředků na platy na pracovních místech o částku 108593 Kč. Změna odůvodněna přehodnocením financování některých projektů (Srbsko – Twinning, Mongolsko, Moldavsko, projekty CBRNE) a ovlivnění financování vznikem České agentury pro standardizaci. Změna je v souladu s § 18 ZSS;

4.12  Ministerstvo dopravy

• změny jsou v pořádku;

4.13  Úřad pro civilní letectví

• změny jsou v pořádku;

4.14  Ministerstvo zemědělství

• snížení objemu prostředků na platy na pracovních místech o 4338468 Kč. Změna odůvodněna souvislostí se změnou systemizace Ministerstva zemědělství k 1. 1. 2018, kdy došlo ke zrušení 9 systemizovaných míst, která byla následně využita v Ústavu zemědělské ekonomiky a informací a v Národním zemědělském muzeu. Není jasné, proč se tato změna projevuje až zde a není součástí již původní systemizace účinné od 1. 1. 2018;
• ostatní změny jsou v pořádku;

4.15  Státní zemědělská a potravinářská inspekce

• změny jsou v pořádku;

4.16  Státní pozemkový úřad

• zrušení neobsazeného služebního místa v souvislosti se zrušením oddělení rozvojových činností. Změna je údajně rozpočtově neutrální. Nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;
• zřízení služebního místa a 2 pracovních míst a zrušení 2 služebních míst. Změny nejsou odůvodněny. Změny jsou rozpočtově neutrální. Striktně vzato nelze pokládat za opodstatněné z hlediska § 18 ZSS;

4.17 Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy

• změny jsou v pořádku;

4.18 Ministerstvo kultury

• změny jsou v pořádku;

4.19  Ministerstvo spravedlnosti

• změny jsou v pořádku;

4.20  Český statistický úřad

• zvýšení objemu prostředků na platy na služebních a pracovních místech celkem o 1744166 Kč. Ačkoli jsou jednotlivé částky odůvodněny, naprostou většinu z nich nelze pokládat za odůvodněnou v souladu s § 18 ZSS;

4.21  Český úřad zeměměřičský a katastrální

• změny jsou v pořádku;

4.22  Zeměměřický úřad

• změny jsou v pořádku;

4.23  Katastrální úřad pro Středočeský kraj

• změny jsou v pořádku;

4.24  Katastrální úřad pro Jihomoravský kraj

• změny jsou v pořádku;

4.25  Katastrální úřad pro Olomoucký kraj

• změny jsou v pořádku;

4.26  Katastrální úřad pro Plzeňský kraj

• změny jsou v pořádku;

4.27   Katastrální úřad pro Královehradecký kraj

• změny jsou v pořádku;

4.28  Katastrální úřad pro hlavní město Prahu

• změna je v pořádku;

4.29  Katastrální úřad pro Ústecký kraj

• změny jsou v pořádku;

4.30  Český báňský úřad

• změna je v pořádku.

Shrnutí: minimálně v 10 výše uvedených případech nelze změny, obsažené v tzv. březnové systemizaci, pokládat za souladné s § 18 ZSS. Z toho plyne, že Březnová systemizace jako celek není v souladu se zákonem. Navíc většina změn není odůvodněna v souladu s čl. 3 odst. 2 písm. b) předpisu náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 3/2017, neboť chybí početní vyjádření původního stavu, změny a navrhovaného stavu (výjimkou jsou změny uvedené u Úřadu vlády, které obsahují alespoň něco).